近幾年來，全國各地城市化建設(shè)速度加快，資金需求量也急劇增加。截至2012年底，全國已有10000多家地方政府投融資平臺，負(fù)債規(guī)模已經(jīng)達(dá)到9.8萬億。在這10000多家平臺企業(yè)中，70％以上為縣（區(qū)）級政府投融資平臺公司。
就像投融資平臺的肆意瘋長一樣，地方政府的融資隨意性也是愈演愈烈。由于缺乏“借、用、管、還”一體化的政府融資監(jiān)管體制，地方政府如何借錢、如何花錢、投資效率如何等，根本無法監(jiān)管。地方政府融資規(guī)模的飛速增長，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，增大了銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，也形成了地方政府未來長期的償還壓力。因此，地方政府投融資平臺已經(jīng)成為需要特別關(guān)注的、金融市場最為活躍的負(fù)債主體，而伴隨它的是銀行業(yè)債務(wù)風(fēng)險的急劇增加。
今年兩會以后，黨中央、國務(wù)院提出了建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的要求。各地政府如何搶抓城鎮(zhèn)化建設(shè)的機(jī)遇，從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)到新興產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)行新的謀篇布局，就顯得非常重要。
地方政府投融資平臺，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）的解釋，是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。包括城建投資公司、交通投資公司、水務(wù)投資公司、新區(qū)建設(shè)開發(fā)公司等各種類型、通過劃撥土地、注入資金、設(shè)備和房產(chǎn)等國有資產(chǎn)組建而成的資產(chǎn)與現(xiàn)金流達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司。往往這類公司的資產(chǎn)質(zhì)量不高，盈利能力和現(xiàn)金流狀況較差，需要地方政府通過一定的財政支持方式，如補(bǔ)貼收入、貼息、回購等形式和手段，才能維持適當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)負(fù)債水平和持續(xù)的融資能力。從而將融入的資金投入到市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中去，以完成一定的地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)。
目前這類公司本身的運(yùn)營和監(jiān)管也存在問題，特別是縣區(qū)一級的情況更加嚴(yán)重。有的一個縣就有五六個投融資平臺公司，且一般都存在出資不實，缺少實質(zhì)業(yè)務(wù)等情況。由于這樣的公司數(shù)量眾多，大小不一，造成資產(chǎn)質(zhì)量和運(yùn)作水平參差不齊，具有明顯的不規(guī)范性和行業(yè)非自律性。政府投融資平臺數(shù)目繁多、政出多門；籌資渠道缺乏規(guī)范性和透明性；政府投資決策隨意性強(qiáng)，建設(shè)項目論證不充分等，造成地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，政府投資效率低下。究其原因，還是由于地方政府缺乏相對完備的投融資管理體制、機(jī)制、制度、政策和措施，甚至有些地方對政府投融資行為，沒有任何具有約束力的管理措施。
一些地區(qū)，地方政府主要是出于政績考核的需要，斥巨資大搞政績工程和形象工程。在沒有進(jìn)行充分的、科學(xué)的科研論證，投資缺乏科學(xué)依據(jù)的前提下，項目決策主要依靠領(lǐng)導(dǎo)拍腦門、拍胸脯，至于投資領(lǐng)域正確與否、項目投資效率高低已降至次要位置。從宏觀層面講，地方政府大規(guī)模融資、借款，短時間內(nèi)聚集了大量流動貨幣，降低了有效貨幣供給量，直接制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間。2008-2009年，地方政府投融資平臺將高速增長的大量信貸投放到一些大型中長期建設(shè)項目中，商業(yè)銀行借款規(guī)模大，占用周期長，這樣就對未來年度信貸投放造成擠占，也使得一些工程后勁不足，稱為“爛尾工程”和“半吊子工程”。
從政府融資行為的管理來看，從省、市到區(qū)、縣，地方政府投融資行為缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、長效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，不同層級的政府之間，同級政府的部門之間，政府部門與融資平臺之間的配合和協(xié)調(diào)，缺乏整體性、系統(tǒng)性和規(guī)范性。政府投融資管理政出多門，甚至有的政府部門還從事一些項目的融資、建設(shè)任務(wù)，扮演著地方政府投融資平臺的角色，自我融資、自我管理，各自為政。
去年12月24日，財政部聯(lián)合國家發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會等四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)[2012]463，以下稱“《通知》”），通知明確提出了“十六個不得”的要求。其中，對地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體提出了“九個不得”，即未經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門依法批準(zhǔn)不得直接或間接吸收公眾資金進(jìn)行公益性項目建設(shè)；不得對機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工及其他個人進(jìn)行攤派集資或組織購買理財、信托產(chǎn)品；不得公開宣傳、引導(dǎo)社會公眾參與融資平臺公司項目融資；不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)；不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議；不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會團(tuán)體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押；不得為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔(dān)償債責(zé)任；不得為其他單位或企業(yè)的回購（BT）協(xié)議提供擔(dān)保；不得從事其他違法違規(guī)擔(dān)保承諾行為。
對地方政府融資平臺提出了“七個不得”，即地方政府對融資平臺公司注資不得將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺公司；不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源；不得授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資；不得將土地儲備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲備業(yè)務(wù)無關(guān)的項目；因承擔(dān)公共租賃住房、公路等公益性項目建設(shè)舉借需要財政性資金償還的債務(wù)，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得向非金融機(jī)構(gòu)和個人借款；不得通過金融機(jī)構(gòu)中的財務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。
上述通知，實質(zhì)上在地方政府投融資工作管理和運(yùn)行上，都提出了具體和細(xì)化的要求。特別是在建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的大背景下，對指導(dǎo)我們?nèi)绾螌崿F(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)、社會的健康發(fā)展和地方政府的可持續(xù)融資，具有長遠(yuǎn)的意義。
正如蘇格蘭諺語所云：對于一艘沒有航向的船來說，任何方向的風(fēng)都是逆風(fēng)。在今天空前激烈的城市發(fā)展競爭環(huán)境下，一個城市必須要確立自己的戰(zhàn)略航向，才可能劈波斬浪，駛向理想的彼岸。政府投融資決策也是這樣，如果投資決策失誤，投資方向出現(xiàn)偏差，不僅會給地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展帶來損失，還會在資金和資源上造成巨大浪費(fèi)。
因此，我們要緊密結(jié)合地方城市的發(fā)展實際，圍繞城市發(fā)展核心戰(zhàn)略，通過降低產(chǎn)業(yè)投資成本和城市運(yùn)營成本，打造吸引資金的洼地和降低成本的洼地，提升城市持久競爭力；圍繞經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會三大持續(xù)競爭戰(zhàn)略，解決好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展、生態(tài)環(huán)境修復(fù)改善、社會事業(yè)和諧繁榮的問題；圍繞城市特色競爭戰(zhàn)略，在城市形象、特色塑造，城市產(chǎn)業(yè)特色發(fā)展，城市服務(wù)特色競爭，城市文化擴(kuò)張方面，提升整個城市的發(fā)展后勁。充分發(fā)揮好政府主導(dǎo)、投資引導(dǎo)和社會拉動的作用。
要結(jié)合城市投融資規(guī)劃的核心內(nèi)容，按照資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化的原則，結(jié)合城市建設(shè)發(fā)展的項目實際，梳理和分析利用地方的城市資產(chǎn)和資源，實現(xiàn)建立高效的城市國有資產(chǎn)市場化運(yùn)作機(jī)制、城市資產(chǎn)資源持續(xù)注入機(jī)制、政府公益性項目融資管理機(jī)制、政府債務(wù)風(fēng)險防控機(jī)制和地方政府債務(wù)償還機(jī)制的目標(biāo)。
為確保地方政府投資決策的前瞻性和科學(xué)性，還需要從政府投資決策體制和組織機(jī)構(gòu)方面提供保證。河北省人民政府《關(guān)于推進(jìn)城市建設(shè)投融資體制改革的意見》（冀政【2009】33號）中，就明確提出要成立由政府主要負(fù)責(zé)同志牽頭，相關(guān)部門和投融資主體主要負(fù)責(zé)人參加的城市建設(shè)投融資決策機(jī)構(gòu)，并作為政府投融資管理的決策層，負(fù)責(zé)確定建設(shè)資金的投向和融資方案，審批資金平衡計劃等投融資工作中的重大事項。
科學(xué)、規(guī)范的地方政府項目投資決策、融資建設(shè)和償債機(jī)制的建立，是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的基本保證。各地要通過打造從戰(zhàn)略出發(fā)、全過程管理的政府閉環(huán)投融資管理體系，逐步建立起“謀劃、策劃、規(guī)劃、計劃”的政府投資項目“四化”有機(jī)銜接的管理架構(gòu)和運(yùn)行體系，以保證政府投融資能夠滿足城市發(fā)展需要，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目規(guī)劃、融資、建設(shè)和運(yùn)營管理的良性循環(huán)。